O tym, dlaczego wójta nie można zwolnić, po co nam tyle powiatów i kim właściwie jest wojewoda, z prof. Jerzym Regulskim rozmawia Iwona Dominik.
Newsweek: 19 lat temu wystartowała w Polsce reforma samorządowa, której pan jest jednym z autorów. Dumny jest pan ze swojego dziecka?
Prof. Jerzy Regulski: Szalenie. Dziś mało kto pamięta, że ta reforma zmieniła ustrój w sposób kluczowy. Nie chodzi tylko o to, że dzięki niej odbyły się wolne wybory i wybrano pierwsze samorządy gminne. Ważniejsze jest, że dzięki niej stworzono w Polsce sferę spraw publicznych, które nie podlegają decyzji premiera. Ta samodzielność i niezależność samorządu terytorialnego pociąga za sobą daleko idące konsekwencje. Między innymi stabilizację polityczną, bo w tej chwili wygranie wyborów parlamentarnych nie oznacza, że się rządzi Polską. Z drugiej strony, proszę zobaczyć, jak ogromne zasoby ludzkiej energii i chęci do działania udało się uwolnić dzięki tej reformie. To, że w Polsce spadło bezrobocie, zawdzięczamy głównie samorządom, bo to one stwarzają warunki, w jakich działają przedsiębiorcy. Samorząd buduje drogi, odpowiada za komunikację, którą ludzie mogą dojechać do pracy. Buduje mieszkania dla kadr i dobre szkoły dla dzieci pracowników i menedżerów. Inny przykład: dziesięć lat przed pierwszą reformą podłączono do sieci wodociągowej trzysta tysięcy budynków, a po reformie ponad dwa miliony. To siedem razy więcej. Ten sam kraj, ci sami ludzie, ale inny system i inne zaangażowanie.
Newsweek: A czym w ogóle jest samorząd terytorialny?
Prof. Jerzy Regulski: To prawo i zdolność społeczności lokalnych do realizowania swoich zadań, w swoim własnym imieniu, na własną odpowiedzialność i własnymi środkami. Nie są to więc żadne instytucje czy władze, ale prawo i zdolność. Czyli że ustrój gwarantuje nam możliwość działania, a społeczność lokalna umie i chce to wykorzystać. Prawo mamy całkiem niezłe, gorzej z umiejętnościami i chęciami.
Newsweek:Bije pan w nasz brak społeczeństwa obywatelskiego.
Prof. Jerzy Regulski: Tak. Uważam, że opóźnienie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w stosunku do rozwoju gospodarczego zaczyna być problemem i zaczyna hamować rozwój Polski. Ludzie muszą się identyfikować z miejscem, w którym żyją, czuć się za nie odpowiedzialni, wierzyć, że mogą mieć na nie wpływ, bo inaczej ogarnie ich poczucie bezradności. Niestety żaden z liderów polskiej sceny politycznej ostatnich 20 lat nie stworzył programu wychowania obywatelskiego społeczeństwa. To wielka strata, tego powinno się uczyć już w przedszkolu, od najmłodszych lat. W efekcie ludzie nie ufają władzom, które sami przecież wybrali. Tak powszechne myślenie, że tu jesteśmy my – mieszkańcy, a tam są oni – władza, to wypaczenie idei samorządności.(…)
Newsweek: Wójtów wybieramy jednak w wyborach bezpośrednich, głosując na konkretne osobowości, i nie wypływa to na jakość polityki w ich wykonaniu.
Prof. Jerzy Regulski: Niestety wprowadzając bezpośrednie wybory, nie przebudowano wewnętrznego ustroju gminy. I efektem tego jest dziś bardzo silna pozycja wójta i bardzo słaba pozycja rady gminy. Wójt skoncentrował w swych rękach zbyt silną władzę. Zarządza majątkiem, zatrudnia ludzi, reprezentuje gminę na zewnątrz, jest praktycznie nieusuwalny i nie podlega kontroli. Dochodzi więc do tego, że w małych gminach, gdzie urząd jest największym pracodawcą, osoby tam zatrudnione i ich rodziny stanowią wystarczający elektorat, by wybierać wójta na następne kadencje. W związku z tym radni są sfrustrowani, mówią, że ich praca idzie na marne, bo wójt i tak robi, co chce. Nie mają nad nim kontroli, więc nie mogą nic wyegzekwować. Dziś widać też wyraźnie, że błędem było ograniczenie liczby radnych. Jest ich za mało, więc siła ich głosów jest za duża. Radni wchodzą zatem w rozgrywki personalne. Niestety zmienić to będzie teraz bardzo trudno. Nikt zresztą o to nie zabiega.
Newsweek: A liczby powiatów by pan nie zmniejszył trochę? Mamy ich 379. Mówi się, że część jest za słaba i niewydolna ekonomicznie.
Prof. Jerzy Regulski: Zlikwidowałbym może 10 powiatów, nie więcej. W podejściu do powiatów dominują w Europie dwa podejścia – albo traktujemy je jako związki mieszkańców, albo jako administracyjne twory efektywnie zarządzane. W pierwszym wypadku powiat nie musi być duży, ale musi być bliski ludziom, w drugim wypadku musi być duży i silny. W Polsce dyskusja o tym, który model jest lepszy, jest bezcelowa, bo nasz kraj składa się z samych małych miasteczek. Nasza struktura osadnictwa wytworzyła się w średniowieczu, miasteczka powstawały w odległości 20-30 km od siebie, bo to była odległość, jaką się dawało pokonać jednego dnia koniem, jadąc na targ. I każda z tych miejscowości funkcjonuje cały czas w świadomości ludzi jako lokalny ośrodek. To naturalne powiaty. Musimy ten podział uszanować.
Newsweek: Ale powiaty, choć historycznie zasadne, są tworem trochę bez wyrazu. Nie za bardzo wiadomo, czym konkretnie się zajmują.
Prof. Jerzy Regulski: Powiat miał być forum dyskusji dla gmin. Miejscem, gdzie gminy spotykają się, by przedyskutować sprawy wspólne dla nich wszystkich. Ale to się nie udało, bo gmin tam nie ma! Powiaty stały się organizacjami równoległymi do gmin. Mamy więc dwa różne układy, które są ze sobą często w konflikcie. Kluczową sprawą jest znalezienie formy powiązania instytucjonalnego tych dwóch światów: gminy i powiatu. Może na przykład rady powiatów powinny być wybierane spośród gminnych radnych? Sam nie wiem. Ale powiaty są w kłopocie także dlatego, że wyssano z nich kompetencje, dla których były tworzone. Przykładowo szpitale – jednym z podstawowych zadań powiatu miało być zarządzanie ponadlokalnymi ośrodkami służby zdrowia. Ale w praktyce, choć szpital jest własnością powiatu, to ten nie ma na niego żadnego wpływu. Tylko płaci długi. Tak samo jest z drogami, urzędami pracy, częścią szkół, z policją. Trzeba przywrócić powiatom kompetencje właścicielskie.
Newsweek: A kto im te kompetencje zabrał?
Prof. Jerzy Regulski: To głębszy problem, można powiedzieć: zasadniczy. Cały czas mamy w Polsce konfrontację dwóch układów: układu resortowego, który jest odziedziczony po PRL i przywiązuje człowieka do miejsca pracy i układu terytorialnego, który wiąże człowieka z miejscem zamieszkania. Te dwa układy wpływają na organizację państwa i społeczeństwa. Weźmy górnika z Rudy Śląskiej. Czy on jest bardziej Ślązakiem i identyfikuje się z regionem, czy jest bardziej pracownikiem kopalni i identyfikuje się z resortem? Sądząc po tym, że pieniądze na restrukturyzację górnictwa dostają kopalnie, a nie władze lokalne, panuje u nas myślenie resortowe. Tak samo jest z policją. W 1989 roku stworzyliśmy straże miejskie, bo sądziliśmy, że następnym etapem będzie połączenie ich z dzielnicowymi i stworzenie lokalnej policji porządkowej. A ta główna policja miała mieć swoje wielkie sprawy: narkotyki, zabójstwa, kontrole drogowe. Ale policja postawiła weto. Teraz samorząd nie ma praktycznie żadnego wpływu na policję, może jej co najwyżej benzynę do samochodu kupić. Kolejna bzdura: hufce pracy, które podlegają Ministerstwu Pracy, sanepid, który wsadzono pod Ministerstwo Zdrowia. Szkoły artystyczne, którymi musi zarządzać sam minister z Warszawy. Tych absurdów jest mnóstwo.
Newsweek: Ale dalej nie wiem, kto za tym stoi.
Prof. Jerzy Regulski: Mamy szalenie silne lobby osób zainteresowanych utrzymaniem tego resortowego status quo. Resorty, czyli ministerstwa, są obsadzane z partyjnego klucza. Jaka partia zrezygnuje z przyjemności obsadzania stanowisk, rozdzielania pieniędzy? Próba wyrwania czegoś resortom kończy się zawsze bardzo silnym oporem. Czasami myślę, że w Polsce przydałoby się troszkę dyktatury, taki oświecony absolutyzm, żeby rozgonić to towarzystwo.
Newsweek: Ale czasami udaje się coś naprawić nawet w demokracji. W sierpniu weszła w życie nowelizacja ustawy kompetencyjnej, która wzmacnia pozycję wojewodów. Już dawno mówiło się, że to konieczne.
Prof. Jerzy Regulski: Zacznijmy od tego, że w Polsce panuje mylne przekonanie, że wojewoda to polityk. A wojewoda powinien być wysoko wykwalifikowanym i wysoko opłacanym urzędnikiem państwowym. Jest on przedstawicielem rządu w województwie, ma więc dokładnie wiedzieć, jaka jest polityka państwa i jakie są przepisy prawne. Ale jak już mówiliśmy, nieszczęściem w Polsce jest to, że poszczególne ministerstwa podporządkowują sobie jednostki w terenie. W efekcie wojewoda niby reprezentował rząd, ale miał dziesięć niezależnych jednostek, które rządziły się swoimi prawami. Dlatego kiedy przychodziła powódź, trzeba było uzgadniać na szczeblu premiera użycie wozu strażackiego. Ta nowelizacja wzmacnia rolę wojewodów, ale do ich pełnego profesjonalizmu jeszcze daleko.
Newsweek: A co jeszcze powinno się zmienić?
Prof. Jerzy Regulski: Ja jestem zwolennikiem rotacji terytorialnej. Taki system funkcjonuje na przykład we Francji. Francuski prefekt nie może pracować w danym regionie dłużej niż dwa, trzy lata. Jedynym jego obowiązkiem jest mieć w małym palcu poczucie polityki państwa i znajomość systemu prawnego. Ingeruje tylko wtedy, gdy te dwa elementy są naruszane. Ma dbać, by kierunek rozwoju regionu był zgodny z wizją rozwoju całego państwa. Ale aby we Francji stać się prefektem, trzeba zdać egzaminy, zostać członkiem korpusu prefektów w ramach służby cywilnej. To jest bardzo wysokie i prestiżowe stanowisko.
Newsweek:Szkoda, że nie udało się w Polsce stworzyć samorządowej służby cywilnej.
Prof. Jerzy Regulski: Bardzo szkoda. Myśmy na tę reformę samorządową mieli strasznie mało czasu i wielu rzeczy nie udało się dopilnować. Między innymi kwestii pracowników administracji samorządowej. Mamy sytuację absurdalną. Przez ostatnie dwadzieścia lat wykształciła się liczna grupa pracowników mających duże doświadczenia administracyjne i lokalne. Ale nie został stworzony system wykorzystania tych ludzi. Można ich w dowolnym momencie zwolnić i na ich miejsce zatrudnić kogoś bez doświadczenia i wiedzy. To wielka luka. Bez tego administracja publiczna nie będzie w pełni profesjonalna. Szkoda też, że z braku pieniędzy nie udało nam się stworzyć w Polsce ośrodka opiniotwórczego studiów i analiz długoterminowych i strategicznych, który także oceniałby działalność administracji terytorialnej, wskazywał sprawy wymagające naprawy, a przy tym był niezależny. Bez tego brakuje nam rozwojowej myśli, jak ten samorząd ma wyglądać za 10 czy 15 lat. Ale ja chyba za dużo narzekam? Naprawdę uważam, że nam ta samorządność świetnie wyszła.
